“La descentralización generó un golpe a la institucionalidad"
El investigador principal del CONICET compiló una serie
de tres libros sobre la importancia de las instituciones. Allí señala
que el Estado muestra un mosaico desparejo a nivel nacional y advierte
sobre la falta de coordinación entre las distintas áreas de gobierno.
Cuánto importan las instituciones en Argentina? ¿Son su verdadero
problema? ¿Explican estas instituciones los procesos políticos y
sociales, nuestras dificultades como sociedad o son, en cambio, esos
procesos los que crean institucionalidad? ¿Cuánto cambiaron las
instituciones en la última década? ¿Son más débiles, más fuertes, más
estables, de mejor calidad? ¿Qué quiere decir calidad institucional?
Con la intención de discutir el peso de las visiones
institucionalistas hoy dominantes en el mundo académico y fuera de él,
el politólogo Carlos Acuña reunió a especialistas en las distintas áreas
temáticas que componen la institucionalidad argentina (poder ejecutivo,
legislativo, judicial, federalismo, partidos políticos, sindicatos,
política fiscal, social, exterior, transporte, seguridad, etc.) para
analizar si se cuenta o no con mejores políticas públicas, mejor
gobierno, y cuáles son los desafíos que quedan por delante. El resultado
es una serie de tres volúmenes, titulada Estado y política, editada por
Siglo XXI, donde plantean un mosaico, un panorama dispar entre las
áreas de gestión, y a nivel nacional. y cierta dificultad para coordinar
esas políticas entre sí.
"Los movimientos pendulares de las políticas en la Argentina de las
últimas décadas son, es verdad, resultado de una dura lucha
distributiva. Pero también, el resultado de un aparato estatal que, más
allá de claros avances en diversas áreas, no ha desarrollado suficientes
capacidades de autonomía, planificación, coordinación y evaluación,
como para responder a las necesidades de las mayorías y disciplinar el
veto de minorías", resumió Acuña en diálogo con Tiempo Argentino.
–El libro plantea una discusión con las visiones
institucionalistas que, aseguran, hoy son hegemónicas, ¿en qué consisten
y quiénes representan esa mirada?
–De la mano de la apertura democrática, las ciencias sociales
desarrollaron un interés muy grande por las instituciones, por entender
qué pasaba con los partidos, el parlamento, temas que habían sido poco
valorados en la década del sesenta y setenta. Esto tuvo un efecto
positivo porque se empezaron a encarar temáticas olvidadas, pero desde
el punto de vista analítico se fue abriendo una brecha entre las
distintas disciplinas, se perdió el diálogo entre politólogos,
economistas, sociólogos, y lo que encuentra es una producción de textos
sobre las instituciones que perdían de vista a la sociedad y a la
economía. Eso coincide con lo que sucede en la producción teórica
global. El neoinstitucionalismo con el que se debate en la serie
significó un paso porque fue una reacción a los neoclásicos, a quienes
consideran que los mercados son fuerzas preexistentes a las sociedades y
las instituciones sólo traban su desarrollo. El problema es que esa
valoración de las instituciones tendió a moverse hacia el otro
extremo.Las instituciones terminaron en un lugar predominante para
explicar lo que pasa en las sociedades. Y los neoinstitucionalistas
adoptan una postura conservadora porque asumen que si hay conflictos,
hay problemas institucionales, y por ende, que si mejoro las
instituciones, se evitan los conflictos. Pero la paradoja es que muchas
veces en la historia, la mejora de la institucionalidad, aumenta el
conflicto. Cuando corregís y mejoras, abrís nuevas disputas. Frente a
esa perspectiva, se desarrolla este debate. El objetivo es no reaccionar
a ese conservadurismo, cayendo en el otro extremo, en una subestimación
de las instituciones.
–¿Cuáles son los supuestos de una posición intermedia?
–Uno puede sintetizar la discusión en dos frases, que parecen
contradictorias pero las dos son verdaderas. El habeas corpus es una
institución que hace la diferencia entre la vida y la muerte. Una vez
que se reconoce la importancia de un habeas corpus, se reconoce la
dinámica de las instituciones. En Argentina se aprendió la relevancia
estratégica, el valor de una institución como el habeas corpus a partir
de haber sufrido el terrorismo de Estado. En ese sentido, es claro que
las instituciones importan. Pero, al mismo tiempo pasa, lo que alguna
vez dijo Guillermo O’ Donnell, nunca un golpe de Estado se logró evitar
con un artículo que prohíba golpes de Estados en una Constitución.
Suponer que tener un artículo y asegurar que los actores lo cumplan
resuelve el problema de gobierno es no entender la política. Sin
embargo, una cosa es reconocer esto y otra perder de vista que al mismo
tiempo las instituciones pueden distribuir poder, asegurar el respeto y
la realización de derechos e incluso, pueden hacer la diferencia entre
la vida y la muerte.
–¿Cuánto arraigo tuvo en el campo político esa visión institucionalista?
–Yo diría muchísima. A la clase política le facilita varias
cuestiones, porque tiende a focalizar las problemáticas de la sociedad y
sus soluciones estrictamente en el plano de la legislación. Pero para
modificar la realidad social, tan importante como el contenido de una
política es la capacidad de implementarla y sostenerla en el tiempo. Si
no se cuenta con esa capacidad, se reproduce la distribución de poder y
siguen vigentes los problemas que se busca corregir. En este sentido el
fortalecimiento de las capacidades estatales de largo plazo resulta
clave. Los movimientos pendulares de las políticas en la Argentina de
las últimas décadas son, es verdad, resultado de una dura lucha
distributiva. Pero también, sin duda, son resultado de un aparato
estatal que, más allá de claros avances en diversas áreas, no ha
desarrollado suficientes capacidades de autonomía, planificación,
coordinación y evaluación, como para responder a las necesidades de las
mayorías y disciplinar el veto de minorías. Se entiende que los
gobiernos no prioricen la construcción de estas capacidades en períodos
de crisis. En las crisis se licúa el mediano y largo plazo. Sin embargo,
en las últimas décadas la democracia como régimen y sus gobernantes
como actores centrales, ni en tiempos de bonanza parecen haber valorado
con suficiente convencimiento, que en el desarrollo de estas capacidades
estatales se juega algo estratégico en la construcción de mejor
gobierno y una sociedad más justa. Y, probablemente, también se haya
jugado en varias ocasiones, la posibilidad de evitar las crisis .
–¿Cuáles son los obstáculos para ese fortalecimiento de las capacidades estatales?
–Hay muchos temas que vienen de las décadas pasadas y complican esa
construcción institucional. La primera es que Argentina tuvo un proceso
de descentralización que no tomó en cuenta lo que tenía que mantener
centralizado, porque se suponía que la centralización era autoritaria e
ineficiente y que la descentralización iba a resolver todos los
problemas de la democracia. En los ochenta, noventa se transfirieron el
diseño y ejecución de las políticas a las provincias y se redujo el
papel del Estado nacional en una serie de cuestiones fundamentales. Pero
centralización y descentralización no son dos funciones en tensión.
Para que un proceso descentralizador alcance el objetivo de mejorar la
democracia, las políticas públicas, tengo que tener en claro qué
mantener centralizado y para qué. Cuando debilito al Estado Nacional,
debilito la posibilidad de hacer transferencias entre provincias que me
permitan un piso de bienestar mínimo por la condición de ser ciudadano
argentino. La descentralización generó un golpe a la institucionalidad
argentina, que todavía hoy afecta el funcionamiento del federalismo, y
la calidad, legitimidad, eficacia, eficiencia de las políticas públicas.
Después de ese proceso, Argentina terminó con una estructura
institucional mucho más desarticulada, una sociedad mucho más
diferenciada, donde las provincias que pudieron aprovechar ese proceso
mejoraron sus servicios y las que no lo pudieron aprovechar por falta de
capacidades estatales, los empeoraron. Así el país resultó radicalmente
más desigualitario. Porque además, esa descentralización fue de la mano
de una mirada liberal, antiestatista, que mantenía el viejo presupuesto
neoclásico de que las ineficiencias del funcionamiento del mercado se
explicaban por una excesiva estatización. Entonces, cuando aparecen
fuerzas políticas que efectivamente valoran el papel del Estado
nacional, en lo que es la integración y el funcionamiento de la
sociedad, se encuentran con una institucionalidad sumamente pobre para
lograr eso. Una cosa es decir que se necesitan políticas sociales
nacionales, para asegurar un piso de bienestar, y otra cosa es tomar la
decisión, porque ahí hay una construcción institucional que lleva
décadas y si no comenzás a caminar esa dirección, te vas a encontrar con
una tensión entre los objetivos que perseguís con un discurso correcto y
los resultados concretos, que tienen poco que ver con esos objetivos.
–¿Existe hoy una apuesta por lograr cierta recentralización?
–Si analizas la última década, lo que ves son claroscuros. Lo que
muestra el Estado es un mosaico. En esta década, ha habido avances
institucionales impresionantes, logros históricos que son puntos de no
retorno, y que hoy están naturalizados. El país sigue mostrando
capacidad para apuntar a una sociedad más igualitaria. Con las
limitaciones que uno quiera, se reconstituyó la autoridad presidencial, y
hay un surgimiento de programas que recentralizan el papel del Estado
Nacional. La AUH es un buen ejemplo. Pero la pregunta es cómo se
articulan esas políticas públicas nacionales, con los Estados
provinciales. La solución no es quitarle a esos Estados las funciones
ligadas a políticas sociales, el tema es cómo mejorar sus capacidades
para desarrollar esas políticas y articularlas con las estrategias
nacionales.
–¿Y qué herramientas garantizan esa integración?
–Bueno, no hay forma de que esto se pueda dar sin liderazgo estatal
y en la Argentina, ese liderazgo tiene nombres y apellidos estatales.
Tiene que estar en manos de la presidencia y contar con una posición
protagónica de la Jefatura de Gabinete. Es un primer elemento de
generación, creación y fortalecimiento institucional, una precondición.
Si no, vas a seguir trabajando con retazos, con buena institucionalidad
en un sector, y una mala en otro. Para combatir la lógica de los
retazos, desde una mirada inclusiva y progresista, debés tener
decisiones claras y sistemáticas. Si tenés una mirada conservadora o
excluyente, vas a necesitar menos capacidades para el Estado. Pero si
buscas no sólo resolver los problemas sociales sino la construcción de
una sociedad más igualitaria con crecimiento sostenido, parece poco
probable que lo vayas a conseguir sin un fortalecimiento de las
capacidades de la cúpula del Estado nacional. No hay sociedad en la que
se alcancen este tipo de capacidades sin el liderazgo estatal. Pero en
el contexto de la política argentina, a veces esta coordinación no se ve
como prioritaria.
–¿En qué sentido?
–No son reconocidas como relevantes por los actores responsables de
la política pública. O si se le reconoce cierta relevancia, igual no se
toma como prioridad asegurar una institucionalidad que me permita una
mejor coordinación de las políticas públicas, una mirada integral del
accionar público. Yo puedo declarar que la seguridad ciudadana está
ligada a las políticas sociales. Ahora, ¿cuáles son los mecanismos
efectivos por los cuales se coordinan las políticas de seguridad
ciudadana con las sociales y las laborales, y por qué se hace de una
manera y no de otra? Coordinar políticas es una construcción
institucional. Es una capacidad con la que el Estado argentino no
cuenta. Hay un desafío que es el de encarar problemas que muestran
multicausalidad. Pero para eso, tengo ministerios organizados por
apropiación de temáticas sectoriales. Mi primer paso es tener un órgano
fuerte que tenga una coordinación. Pero eso quiere decir saber a dónde
vas. Uno no coordina como una foto, sino con visiones de mediano plazo.
La coordinación no la podés pensar como algo que busque solo eficiencia,
está ligada a la integralidad del accionar estatal y de la
planificación. Y no podés llevar adelante ese proceso sin capacidades de
evaluación. Para eso, tenés que tener buena información. Argentina, con
la intervención al INDEC, perdió capacidad en ese sentido. Debilitó sus
capacidades estatales.
–¿Esa coordinación es política o institucional?
–Es política e institucional. Por ejemplo, ahí juegan un papel
fundamental los Consejos federales. Pero, de nuevo, es interesante hacer
un análisis desagregado de los Consejos federales. Hay Consejos que han
logrado avances importantísimos, como salud o educación, pero otros no.
Esto no quiere decir que las políticas de educación y salud muestren la
calidad que la sociedad argentina necesita en este momento. Pero como
elementos de coordinación son ineludibles. Ahora, los Consejos no te
aseguran que las provincias sigan las indicaciones del Estado Nacional,
porque esa es potestad de las provincias. El Estado Nacional puede hacer
recomendaciones. En el caso del sistema de salud, por ejemplo, eso es
particularmente complicado porque te muestra problemas de
institucionalidad específicos. Podríamos discutir si es un sistema, si
muestra la mínima unidad necesaria, es decir, si sus tres patas (salud
pública, obras sociales y sector privado) están suficientemente
integradas. Hoy se puede discutir la capacidad que tiene el ministerio
de diseñar e implementar una política de salud nacional que impacte
sobre el conjunto de los ciudadanos. Estrategias podés tener muchísimas,
pero ninguna va a poder ser implementada si el Ministerio de Salud de
la
Nación
no cuenta con el poder político mínimo y la mínima institucionalidad.
La discusión sobre federalismo y unitarismo está resuelta. Pero hay
muchos países latinoamericanos que muestran un nivel de coordinación
mucho mayor en su federalismo.
–Hablaba del Estado argentino como un mosaico, ¿cuáles son las áreas con mejores avances y cuáles las más atrasadas?
–La pelea permanente de la cartera laboral por reducir el trabajo
informal es una pelea contra una dinámica estructural que surgió en las
últimas décadas. Hoy Argentina tiene a dos tercios de la fuerza laboral
incluida, con derechos institucionalizados, con una ciudadanía social
de una calidad bastante alta si la comparas con otros países
latinoamericanos. Los 1300 convenios colectivos de trabajo que se firman
cubren la mitad de esos dos tercios. En Chile, en cambio, esa cifra
representa el 3 por ciento. Desde ese punto de vista, la Argentina ha
alcanzado una calidad institucional muy importante. Pero para el otro
tercio, la ciudadanía social es sumamente pobre. Entonces, ¿tenemos
mejor o peor institucionalidad? Creo que tiene sentido hablar de una
democracia dual, que está cortada según la estructura social.
–¿Cómo se pueden tejer puentes hacia esos sectores?
–Bueno, otra vez los claroscuros de la institucionalidad argentina.
Hay áreas con una capacidad y una sofisticación importantes, que han
avanzado en su capacidad de impacto: ANSES, AFIP, INTA. El Ministerio de
Trabajo opera con cierto tipo de políticas universales que trascienden
el asistencialismo hacia ese sector excluido de la sociedad. Pero el
Ministerio de Desarrollo Social, en cambio, muestra una capacidad menor,
gran parte de sus programas tienen una lógica asistencialista. El
problema es que ese quiebre estructural que caracteriza a la sociedad
argentina y que tiene impactos en su lógica ciudadana e institucional no
se divide entre clases altas y medias, y el resto. Las clases populares
muestran en sí un corte, que lleva a una tensión por la distribución de
recursos fiscales: si van hacia docentes y empleados públicos, o a
políticas sociales. En ese sentido tenés áreas, espacios estatales, que
se ven atravesados por tensiones entre sectores populares organizados y
desorganizados o no incluidos en convenios colectivos. En el contexto
general, de la tensión capital trabajo, hoy lo que tenés es una tensión
específica ligada a una distribución de bienes para diversos sectores
trabajadores y populares.
–¿Se piensa el combate al empleo informal junto a otras áreas, por ejemplo, el transporte?
–El capítulo dedicado a ese tema tiene un enfoque que une la
cuestión del transporte con la cuestión social y urbana. Política de
transporte es una de las políticas donde se ven los mayores problemas.
Encontrás no solamente la ausencia de una mirada integral, también ves
un Estado que perdió autonomía porque se vio penetrado por intereses
económicos y que por eso no pudo cumplir con sus funciones más básicas,
la provisión de transporte con seguridad. Esa pérdida de autonomía no
sólo fue con los grupos empresarios, también tuvo que ver con los
negocios con los sindicatos, la tercerización del trabajo y la
distribución del poder que se le dio a actores sindicales que estaban en
ese negocio. Podés discutir si en política de transporte tuviste algo
que se pueda llamar Estado, considerando que, los que estaban tomando
las decisiones, no sólo no tenían capacidad de coordinar, planificar y
evaluar, sino que tenían un objetivo distinto a la provisión del
transporte. Claramente hay grandes avances y hay instituciones
radicalmente distintas. Pero después ves cierta falta de inteligencia
del Estado. Energía o seguridad son otras dos esferas que han perdido
capacidades. En seguridad, directamente, la estrategia ha sido
desvincularse por ser un tema que consideran demasiado complicado.
–¿Se avanzó en este último tiempo en la capacidad de articulación de los actores políticos con la sociedad civil?
–La relación y articulación con la sociedad civil muestra en esta
década dinámicas positivas ligadas a la profundización democrática, y
otras dinámicas excluyente de clara desconfianza y que, muchas veces,
fueron de la mano de medidas que hacían menos transparente a las
políticas públicas. Hubo incluso dinámicas donde la penetración de
actores de la sociedad civil no sólo fue ilegítima sino que estuvo
ligada a negocios espurios. Creo que no hay que darle una connotación
necesariamente positiva a la sociedad civil. Tenés actores comprometidos
con la democracia, pero también empresas encubiertas, actores no
democráticos. La Ley de Medios surge de abajo para arriba y el gobierno
desestimó esa demanda, hasta que decidió articular, porque decidió pasar
a la confrontación. Lo mismo pasa con matrimonio igualitario. Pero hay
otras áreas del Estado donde se la excluyó. Cuando ves las reformas en
los entes de regulación de servicios públicos, hubo menor participación
de usuarios de lo que había antes. O si estás de acuerdo en tomar a los
sindicatos como actores de la sociedad civil, se ve una penetración
ilegítima de esos actores para determinar política pública en función de
sus interesas angostos.
–Desde algunas perspectivas más estructuralistas, se habla
de que hoy estamos nuevamente en un punto cero. ¿está de acuerdo con esa
interpretación?
–No quiero entrar en el debate de la coyuntura, pero la tensión que
existe por la distribución es radicalmente distinta a la que
encontrabas en otro momento: tus condiciones internacionales son otras,
los términos de intercambio, la situación de la deuda. Es cierto que
aparecen cierto tipo de tensiones que desde el punto de vista
estructural no teníamos por qué enfrentar, por lo menos no con esta
intensidad. Y ahí aparece la importancia de una institucionalidad que no
se terminó de completar y aparece también el peso y la responsabilidad
de los actores: sus ideologías, cómo establecen prioridades, intereses.
Miradas estructuralistas señalan que la etapa de articulación entre
medidas desarrollistas, prioridades para la inversión, dólar alto y
medidas distributivas, estaba destinada a agotarse. En el momento en que
empezaron a existir las tensiones entre la demanda desarrollista y la
demanda distributiva, el kirchnerismo encuentra en la apuesta a la
lógica distributiva una necesidad fundamental para reproducir su
permanencia y su autoridad estatal, pero eso lleva a una tensión con la
lógica del crecimiento e inversión. El tema es que estas visiones
estructuralistas no dejan mucho margen de acción para los actores. Yo
estaría de acuerdo en que hay una tensión a administrar. Lo que le
agregaría es que las instituciones y los actores pesan, no para evitar
la tensión, pero sí para mostrar un mejor manejo de esa tensión . «
¿Burguesía nacional o local?
En las últimas semanas resurgió el debate sobre las
responsabilidades del empresariado y la posibilidad de contar con una
burguesía nacional que aporte al desarrollo del país. Para hablar del
tema, Carlos Acuña recupera una distinción de Guillermo O’Donnell, quien
se negaba a atribuirle una connotación positiva y prefería hablar de
burguesía local. "El empresariado tiene diversas facciones. Una cosa es
si estás ligado al mercado interno y otra cosa es si te dedicas al
mercado de exportación y no te interesan los niveles salariales porque
son un mero costo. Coyunturas como las de 2003 o 2004, en las que un
dólar más alto simultáneamente defiende la industria local y le sirve a
los exportadores, es excepcional. Reconociendo estos intereses diversos,
que permiten un margen para establecer alianzas, hay que asumir que
todos tienen algo en común: generar sus propias ganancias. Si no lo
hacen, se pone en juego su posición en el mercado. Las preferencias
políticas de los empresarios son relevantes cuando sirven para pactar
alguna política pública. Pero cuando se manejan a nivel de su empresa
van a hacer lo que más les conviene y si no les conviene liquidar, no lo
van a hacer, salvo que el Estado los fuerce a hacerlo. Y el Estado es
exitoso en forzar a los empresarios cuando por lo menos les aseguran que
no van a quedar fuera del mercado. Si pones en juego su posición, vas a
tener desinversión o cierre, como estrategias defensivas. El desafío de
la política pública es tratar de establecer un equilibrio, ejercer la
autoridad y dar aire. Que el Estado hable de solidaridad no está mal,
pero una cosa es que se hable en esos términos y otra cosa es que se
confíe en esa estrategia", señala.
Impuestos
Estabilidad
"En política fiscal hay otro claroscuro: a pesar de que el sistema
sea regresivo, se alcanzó un objetivo histórico, Argentina tiene una
carga impositiva del 34% del PBI. Cobrar impuestos es uno de los cuatro
elementos de estatidad fundamental. Sin eso, no hacés nada."
Debilidad y fortaleza institucional
–En el libro menciona que la debilidad institucionalidad puede no ser nociva, ¿en qué contextos?
-Hay una discusión sobre qué es debilidad y fortaleza
institucional. Si implica rigidez de las reglas y la obligación de
cumplir, la fortaleza no necesariamente es positiva, depende de si las
reglas son buenas. Además, si la fortaleza va ligada a la rigidez, te
puede llevar a coyunturas que atentan contra los intereses de los que
más necesitan instituciones. La convertibilidad es un ejemplo clarísimo.
Ese tipo de rigidez no necesariamente te habla de una buena
institucionalidad. Ahora, ¿fue una institucionalidad que mostró
fortaleza? Bueno, se mantuvo durante mucho tiempo, moldeó
comportamientos, determinó la realidad argentina. Mostró fortaleza, pero
es mala institucionalidad. Sin embargo, tampoco la flexibilidad es una
salida, depende del contexto. Por ejemplo, ¿qué es flexibilidad con
respecto al mercado financiero?
–Señala el ejemplo de la flexibilidad del PJ…
–Si lo comparás con la reglamentación de otros partidos, hay una
debilidad. Pero lo que tenés ahí es una flexibilidad institucional que
da la pauta mínima para que un conjunto de actores mantengan un accionar
colectivo con el objetivo de alcanzar victoriosamente las elecciones.
¿Eso no son los objetivos de los partidos políticos? ¿Esa es una
debilidad institucional? ¿O es una flexibilidad institucional que en
esta coyuntura se muestra con mayor capacidad de adecuarse que la que
muestran otros partidos? Yo no estoy diciendo que la institucionalidad
del PJ sea excelente. Lo que digo es que en la discusión por las
instituciones, calificativos como fortaleza, debilidad, rigidez,
calidad, durabilidad, son bastante menos obvios de lo que efectivamente
queremos decir.
