Por María del Carmen Feijoó
Los problemas de inserción educativa y laboral de los jóvenes son una preocupación constante en nuestra región. Quienes no trabajan, no estudian y no buscan empleo son fuertes candidatos a la exclusión. Para evitarlo, las políticas públicas deben apuntar a una mayor articulación entre el sistema educativo y el mundo del trabajo, donde el primero mire hacia afuera de las aulas y el segundo pueda explicitar claramente sus demandas. Solo así se podrá eliminar la transferencia generacional de la pobreza.
Socióloga por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Ex investigadora del CONICET, profesora titular de la UBA, de la Universidad Nacional de Quilmes y de la Universidad de Columbia en Nueva York. Experta del Grupo de Consulta de la Sociedad Civil de América Latina y el Caribe de ONU Mujeres. Coordinadora de RedEtis en IIPE-UNESCO Buenos Aires www.redetis.iipe.unesco.org e investigadora de la Universidad Pedagógica (UNIPE)
La aparición de los Ni-Ni como un problema social de escala mundial obedece a dos grandes razones, los cambios que han tenido lugar en la economía y la producción en las últimas dos décadas y la construcción de agendas por los medios de comunicación, al producir un sentido común aparentemente inequívoco sobre una evidencia empírica de carácter estadístico u observacional. Así, los Ni-Ni son como sirenas o centauros contemporáneos, todos los conocemos aunque no existan como tales. Por eso, hablamos de una visión mitológica de los jóvenes latinoamericanos.
Además de la imprecisión, el concepto incorpora dos implícitos: el primero, que se es Ni-Ni por la voluntad de serlo; el segundo, que ese universo tiene propensión a incurrir en conductas desviadas de los comportamientos “normales” para ese grupo de edad.
Antecedentes
Los problemas de inserción educativa y laboral de los jóvenes, resultantes de crisis bien conocidas, son una preocupación tanto en Europa como en nuestra región. Es también un fenómeno de los adultos que enfrentan procesos de exclusión del mercado de trabajo de larga duración. Pero no es un fenómeno reciente ni nació en España a fines de los 2000 sino en Inglaterra a mediados de los ’90 bajo la denominación en inglés NEET (not in education, employment or training), para nombrar a los que no estaban ni en la educación, ni en el empleo, ni recibiendo formación. El término fue utilizado por primera vez en 1999 en un informe de la Unidad de Exclusión Social del Reino Unido, cuyo objetivo era caracterizar la magnitud y naturaleza del problema que afectaba a los jóvenes. El informe estimaba los costos sociales y económicos de vivir esa situación y delineaba intervenciones para apoyar a los jóvenes en su transición de la escuela al trabajo, focalizando en el grupo de edad de 16 a 18.
A comienzos del 2000, la Comisión Europea y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) retomaron el tema, considerando un grupo de 15 a 24 años de edad y otro que alcanzaba hasta los 29 años. El diario El País de España retoma en el 2009 la denominación y ayuda a su extensión en los países de habla hispana. El interés se sostenía en la crisis socioeconómica de algunos países de la Unión Europea, especialmente España, donde en el 2012 el 25% de los jóvenes entre 15 y 29 años se encontraba en esa situación, en Turquía alcanzaba al 30% y en Italia era de menos del 25%. El alto nivel educativo de los jóvenes no limitaba el desempleo y los ocupados eran “mileuristas” por los bajos niveles salariales aun para títulos de nivel superior. En América latina, la denominación fue difundida por el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Reconociendo que el uso facilista del término es un boomerang por la creación de obstáculos para abordar del problema, el BID ha dejado de lado su uso. En el reciente Desconectados: Habilidades, educación y empleo en América Latina, analiza los factores que inciden en la producción del fenómeno y avanza hacia una nueva caracterización de esos jóvenes enfatizando el desajuste existente entre sus habilidades y competencias, en lugar de sus carencias en términos de acceso al trabajo y educación, moviéndose hacia aspectos más relacionales que los enfoques tradicionales que depositan la explicación solo en las características de los sujetos. Una mesa de trabajo con actores, realizada en Buenos Aires en octubre de 2014, se enfocó en el proceso de transición entre educación y trabajo avanzando hacia la introducción del concepto de Sí-Sí. La OCDE, sin embargo, sigue utilizando esta denominación en su boletín Education Today del 2013 y aun hoy, el Blog Humanum del PNUD publica un artículo que lleva por título “La persistencia de ser Ni-Ni” sobre la encuesta CASEN 2011 de Chile.
Los adolescentes y jóvenes que no estudian ni trabajan en la prensa de la región
El Cuaderno Nº 17 del Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina (SITEAL) analiza quiénes son junto con su presentación en la prensa. Según el estudio, para tratar el tema hay que abordar varios problemas, entre ellos, la precisión sobre el rango de edad, la incidencia de la normativa de regulación del trabajo infantil y el impacto del desempeño escolar sobre los diferentes grupos incluidos.
Pocas citas alcanzan para describir la caracterización que se hace de los mismos: desde “legión de inservibles” en el diario El País de Uruguay; “cuadrilla de zánganos en prime time” en El Diario de Bolivia; “masas de desempleados prematuros y estudiantes exiliados” según El Universal de México. Respecto de sus actividades, se los caracteriza en el mismo periódico como “vagando por las calles, avenidas y centros comerciales...”, ocupando “su tiempo libre en los videojuegos, ver televisión, tomar licor con sus amigos, navegar en Internet y chatear en las redes sociales”, según La Hora de Guatemala. En otros casos, se los considera integrantes de bandas, carentes de proyectos de trabajo o perspectivas de crecimiento personal…..” y en Cuba, como “drama social que afecta al planeta”.
El diagnostico pone énfasis en el debilitamiento del vínculo entre estudio y trabajo, la centralidad del rol del sistema educativo, la necesidad de la adecuación de su oferta a los contextos locales y la demanda –pocas veces destacada– de asumir una perspectiva de género sobre el problema. No están presentes los temas de acceso a la salud sexual y reproductiva y, a lo sumo, el tema aparece como el tiempo de cuidado en términos de responsabilidades inter e intrageneracionales.
¿Quiénes son los jóvenes Ni-Ni?
La construcción de la categoría Ni-Ni es resultado de la asociación de dimensiones de por lo menos dos variables, la del estudio y la de la inserción en el mundo del trabajo. Pero su complejidad interna es mayor. Desde el punto de vista del trabajo, las personas pueden ser activas o inactivas, esto es, pueden estar trabajando o buscando empleo si son activas –desocupadas– o pueden definirse como inactivas, esto es que ni trabajan ni buscan empleo. Desde la dimensión educativa, pueden estar estudiando o no. La noción Ni-Ni sin mayor calificación oscurece la relación con el mundo del trabajo y opaca la pertenencia al sistema educativo. Ese híbrido binario no da cuenta de que la combinación de ambas variables arroja por lo menos seis categorías distintas que surgen de las combinaciones de ocupado, desocupado o inactivo con las de estudia o no estudia. Como decíamos en un artículo con L. Bottinelli, las categorías deben diferenciar por sector social y por sexo, pues ser mujer o varón, pobre o rico, tiene una alta incidencia, en una sociedad que conserva una fuerte división sexual de roles. La OIT complejiza el análisis incorporando a los Ni-Ni a los que no buscan, pues deja de considerarlos inactivos porque no buscan dado que la conducta socialmente esperada para ese grupo de edades activas incluye incorporarse al mercado de trabajo. Los llama entonces, Ni-Ni-Ni.
La referencia a los jóvenes como Ni-Ni supone que serlo es una decisión de carácter personal. Lo es, en la decisión de dejar o seguir en la escuela o incorporarse al mercado de trabajo. Pero esta decisión se subordina a los ciclos de obligatoriedad escolar de los países, las necesidades propias o del hogar y las oportunidades del mercado de trabajo. Es decir que no hay decisión subjetiva al margen de las condiciones sociales propias de cada contexto. Por otra parte, la categoría convierte la situación de Ni-Ni en una condición ontológica que no da cuenta del pasaje por situaciones cambiantes en el tramo de edad, vínculo familiar y oportunidades. No considera la disminución del número de jóvenes Ni-Ni por las malas razones, como cuando resulta del desestímulo por la falta de oportunidades. Es necesario revisar los supuestos que constituyen las dos categorías críticas, los desocupados que buscan trabajo y no estudian y los que son inactivos y no van a la escuela. Además, si el trabajo que las mujeres inactivas realizan en los hogares fuera considerado “trabajo”, como reclama la economía feminista, estas inactivas en realidad serían ocupadas en las tareas del cuidado.
¿Cuántos y quiénes son los Ni-Ni?
Un reciente estudio de SITEAL de V. D’Alessandre sobre adolescentes y jóvenes que no trabajan ni estudian en América latina con foco especial en las mujeres, brinda información con datos provenientes de las rondas de encuestas de hogares de 18 países cercanas al año 2010. Para el tramo de edad de 15 a 17 la información sobre adolescentes que no estudian ni trabajan muestra como valor más bajo al Estado Plurinacional de Bolivia con un 4,6% y con el valor más alto a Honduras con 20,9%, o sea, una de cada cinco personas del grupo. En otros países de América Central como Guatemala y Nicaragua los valores son del 17% y 19%, respectivamente. Por otro lado la tasa de escolarización para estas edades tanto en Honduras, Guatemala y Nicaragua es la más baja de la región (entre 50% y 60% en cada uno de estos tres países). Finalmente, el promedio de adolescentes que no estudian ni trabajan para el total de los 18 países de América latina es de 10,6 por ciento.
El informe presenta importantes diferencias por sexo. El mejor valor para los varones corresponde a la República Bolivariana de Venezuela donde alcanza a 2,5%, seguido por el Estado Plurinacional de Bolivia con 2,9%, el más alto corresponde a Uruguay con el 11,3%. Nicaragua y Honduras lo siguen con una proporción de varones que no estudian y son inactivos mayor al 10%. Finalmente, el promedio para el conjunto de los 18 países de América latina es de 6,8%. Por su parte para las mujeres, el mejor dato corresponde al Estado Plurinacional de Bolivia con 6,3% y el valor más alto a Honduras con 32,3%, es decir, existe una correspondencia con lo que se observa en los totales sin discriminar por sexo. Finalmente, el promedio de los países es de 14,8%, esto es, 8 puntos porcentuales mayor a lo que ocurría entre los varones. Se evidencian importantes brechas por género pero en los países del cono sur estas son muy bajas. En Argentina, Uruguay y Chile las brechas relativas son menores a 20% (1,1 y 1,2%) mientras que en países de América Central la proporción de mujeres que no estudian ni trabajan triplica a la de los varones.
Para el tramo de edad entre 18 y 24 años, el valor más bajo del total de los países estudiados corresponde a Uruguay con 11,1%, el más alto a Honduras, con 28.3%, y el promedio de los 18 países alcanza a 16,9%. Para los varones el mejor valor es el de Venezuela con 1,5% y el más alto el de República Dominicana con 14,5%; por último, para las mujeres, el valor más bajo es el de Venezuela con 13,6% y el más alto corresponde a Honduras con 47,1% así como Nicaragua y Guatemala con valores mayores al 40%. Por último, las brechas de género que se observan en este grupo de edad son aún más pronunciadas a las observadas entre quienes tienen entre 15 y 17 años.
Si, en cambio, para el tramo de edad de 18 a 24, analizamos la proporción de este segmento a nivel agregado de los 18 países, por máximo nivel de instrucción alcanzado, los datos muestran una consistente correlación para el total de mayor proporción que no trabajan ni estudian con los niveles educativos más bajos (29,8% con hasta primaria incompleta y 3,0% para nivel superior/universitario). Para los varones, el valor para primaria incompleta es de 5,9% y para el nivel más alto de 1,6% mientras que para las mujeres el nivel más bajo es de 56,9% y el más alto de 4,2%. Estos valores se modifican según la configuración familiar y su condición de jefes o cónyuges.
La publicación Trabajo decente y juventud señala que hay 108 millones de jóvenes de 15 a 24 años en América latina y el Caribe. De ellos, 37,2 millones solo estudia, 35,3 millones solo trabaja, 13,3 millones estudia y trabaja, 21,8 millones ni estudia ni trabaja. Entre estos últimos, 16,5 millones (75%) formarían parte del nuevo grupo caracterizado como Ni-Ni-Ni que tampoco busca trabajo.
La Población Económicamente Activa (PEA) está integrada por 56,1 millones de jóvenes, de los cuales 7,8 millones son desempleados y 48,3 millones están ocupados. Con déficit de empleo decente se encuentran 50 millones de jóvenes de los cuales los 16,5 millones Ni-Ni-Ni ya mencionados constituyen el núcleo duro, integrado por los jóvenes que no trabajan, no estudian y no buscan empleo, fuertes candidatos a la exclusión.
La ubicación de los que no estudian ni trabajan por quintiles de ingreso familiar per cápita evidencia que los mismos se concentran en los estratos de ingresos más bajos. Para el total de la población de los 18 países analizados, esos valores oscilan entre el 31,2% para el primer quintil hasta el 9% en el quintil más alto. Para los hombres, el 24% se encuentra en el primer quintil que se reduce al 6,6% en el quintil más alto mientras que las mujeres duplican la proporción de Ni-Ni de los hombres en el primer quintil pero también en el más alto, ascendiendo a 40,8% y 11,8%, respectivamente.
Nivel educativo de los jóvenes
La OIT informa sobre los jóvenes de 15 a 24 años por sexo según las actividades que realizan en el mercado de trabajo o su inserción en el sistema educativo. Para el total de la región en el año 2011, en el tramo de edad agregado, 34,5 del grupo de ambos sexos solo estudian, el 32,8% solo trabaja, el 12,4% estudia y trabaja y el 20,3% no estudia ni trabaja. Por sexo, las mujeres que solo estudian constituyen el 37,1% contra los hombres que son solo el 34,5%. Las mujeres que solo trabajan son el 23,7% contra el 32,8% de los hombres, los hombres que estudian y trabajan son el 14,2% y las mujeres el 10,6%, y en el grupo que nos interesa especialmente que no estudia ni trabaja, los hombres alcanzan al 12,0% contra un 28,6% de las mujeres. Es obvio que son mujeres que se dedican al cuidado, mostrando que esta clasificación invisibiliza dicho trabajo. En una perspectiva cronológica, el grupo de los que solo estudian ha aumentado desde el año 2005, ha disminuido levemente el grupo de los que solo trabajan, se mantiene estable el de los que estudian y trabajan y hay una mínima tendencia a la disminución de los que no trabajan ni estudian.
¿Qué hace este contingente de jóvenes en la región?
En la Conferencia de Población de América Latina y el Caribe de Montevideo una de las redes de jóvenes destacó la injusticia de que se estereotipen las condiciones de vida de los pobres de la región. Los jóvenes hicieron notar que los que no trabajan ni estudian son piezas fundamentales en las estrategia de los arreglos domésticos de sus hogares, desplegando actividades que van desde el cuidado de menores y ancianos, la atención de las tareas domésticas que los adultos no pueden cubrir, las pequeñas reparaciones en el hogar, los mandados y la articulación del mundo de los viejos con el nuevo mundo de los jóvenes. Describir ese despliegue cotidiano de actividades, del que hay poca información disponible, es una deuda pendiente con ellos que si no se salda, a su frustración objetiva puede sumar otra subjetiva consecuencia del hecho de que su caracterización como “Ni-Ni” los convierta en personas definidas más por la vida que no tienen que por la que tienen.
En este contexto, son relevantes los comportamientos por sexo determinados por la división sexual de roles sociales y, especialmente, por el papel que juegan las mujeres en el proceso reproductivo. Estas mujeres que no trabajan ni estudian, merodean continuamente alrededor de la maternidad, sea como evento reproductivo propio o por una maternidad social, que consiste en el cuidado de hermanos, hijos o sobrinos, que también se extiende en sus responsabilidades hacia otros miembros mayores de la unidad doméstica que necesitan cuidados. El paso de la maternidad social a la biológica se relaciona con la insuficiencia de políticas de salud sexual y reproductiva que les permitan decidir sobre su cuerpo aunque hay evidencia de que el embarazo adolescente es en muchos casos la búsqueda del único proyecto de vida posible y no solo resultado del desconocimiento o de la falta de acceso a recursos de salud.
El informe “Trabajo Decente y Juventud” de la OIT muestra algunas características de los jóvenes que no estudian ni trabajan según edad y sexo, focalizando en el tipo de desempleo que sufren y su dedicación a los quehaceres del hogar. Para el 2011, se puede ver que el desempleo alcanza al 24,6% (de los que 16,3% son cesantes, lo que señala que han estado previamente empleados) y 54,5% se dedica a quehaceres del hogar. Por sexo, el desempleo masculino total alcanza 41%, la situación de cesantía 28,7% y la dedicación a quehaceres 15% pero para las mujeres el desempleo alcanza al 17,5%, siendo cesantes el 10,9% mientras que la dedicación a los quehaceres del hogar alcanza a 71,4 por ciento.
La ocupación por ramas de actividad confirma la tendencia de la caída de la participación en la agricultura y en menor medida en la industria manufacturera, el crecimiento de la participación en construcción y sobre todo en el comercio. Estos datos dan pistas de los potenciales nichos ocupacionales para los que no trabajan ni estudian, en la medida en que la inserción en uno u otro sector de la economía requiere del desarrollo de diversas competencias. A nivel regional, el empleo de los jóvenes se concentra en tres ramas de actividad, 29,1% en comercio, 20,9% en servicios y 14,3% en industria. Estos datos son mucho más altos para las mujeres ya que solo 38% de los hombres se desempeñan en el sector terciario y esta proporción asciende a 69% de las mujeres. La mayoría de los jóvenes que trabajan lo hacen como asalariados en el orden del 65,7%, en segundo lugar, como trabajadores independientes en un 14% para los jóvenes y 12% para las mujeres, estas especialmente concentradas en la categoría de servicio doméstico. En materia de protección social, acceso a los sistemas de salud y previsionales, solo alrededor de 37% de los jóvenes ocupados son cotizantes en salud y 39,5% en sistemas de pensiones, con grandes diferencias entre los países. El 55,6% de los jóvenes ocupados tenía un empleo informal y esa proporción es mayor para las mujeres que para los hombres.
Por eso, las políticas públicas deben ser un haz diversificado de alternativas que den cuenta, a la vez, de los que no están todavía en el mercado de trabajo y de las condiciones vigentes en el mercado al que pretenden ingresar.
¿Qué políticas públicas para superar la condición de Ni-Ni-Ni?
La multidimensionalidad de las transiciones de la adolescencia y la temprana juventud en materia de articulación entre estudio o formación e ingreso al mercado de trabajo no pueden ser respondidas sólo desde los enfoques sectoriales tradicionales de las políticas educativas y laborales. La complejidad interna de la categoría indica que cada contingente de jóvenes tiene problemas distintos y requiere soluciones distintas. Sin poner en duda la centralidad de los dos primeros componentes, es notable la ampliación de demandas en materia de nuevas políticas que reclaman respuestas holísticas encarnadas en el diseño de políticas de juventud. En este sentido, la tarea de la Organización Iberoamericana de Juventud (OIJ) ha consolidado una importante tarea de investigación y cabildeo poniendo en primer plano las demandas del grupo etario que, por supuesto, exceden a las previsiones que pueden proveer los sectores tradicionales.
Desde el punto de vista educativo, y en relación con la situación de los niveles educativos en los quintiles más bajos de la distribución del ingreso, la mayoría de los esfuerzos generaron planes y programas para la finalización de los niveles educativos formales, tanto primario como medio o secundario. En muchos países, estos esfuerzos tienen como canal principal de operación los programas de transferencias condicionadas que como condicionalidad para que los hogares sigan recibiendo la transferencia, requieren que se certifique la concurrencia de los jóvenes al sistema educativo. Casos como el Bono Juancito Pinto del Estado Plurinacional de Bolivia o la Asignación Universal por Hijo de Argentina son ejemplos en esa dirección. No es que se trate de programas educativos para adolescentes o jóvenes con bajo capital escolar, sino que se trata de programas de lucha contra la pobreza que requieren como condición que los chicos vayan a la escuela. Sin embargo, esta herramienta se encuentra subutilizada por no producir sinergias más dinámicas entre lucha contra la pobreza e incremento de la participación plena en el sistema educativo. El tema también fue ampliamente discutido en el Seminario 2013 del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE), cuyos debates quedaron plasmados en la publicación “Educación y políticas sociales: sinergias para la inclusión”. También se debe pensar cómo la focalización en mujeres puede convertirse en un desestímulo para convertirse en ocupadas.
En los casos de programas de acceso libre y universal, hay algunos como el Plan Fines en Argentina, donde se completan los ciclos escolares adeudados. También hay alternativas para grupos históricamente discriminados como los pueblos originarios o afrodescendientes, con discapacidades de distinto tipo o diversas identidades de género. Como señala la OIT, “América Latina, la región más desigual del mundo en términos socioeconómicos, se ha caracterizado por presentar una situación constante donde la relación entre los ingresos de la familia y la educación de sus miembros ha sido directamente proporcional. Así, la mayor y mejor educación se concentra en los sectores de mayores ingresos, mientras que la peor o más reducida se concentra de manera indeclinablemente marcada, en los sectores de menores ingresos”.
Además de su condición de derecho humano, la educación evita la transferencia generacional de la pobreza. Para eso, las políticas públicas deben reducir la brecha de nivel educativo entre quintiles con programas diversos, que superen el perfil de la oferta que previamente los expulsó. También la currícula de los distintos niveles debe incluir la formación para el trabajo, no como un elemento recursohumanista, sino rescatando su centralidad en la vida de los jóvenes, junto con la transmisión del estatuto de derechos y deberes que debe regir la vida laboral.
La OIT propone políticas diferenciadas según la situación de desempleo, empleo informal y los que denomina Ni-Ni-Ni desde políticas para capacidades de empleabilidad, incluyendo educación, formación y competencias, insumos para la transición entre escuela y trabajo y programas de inserción laboral como pasantías, aprendizaje y políticas de primer empleo para los que se encuentran ya en el empleo informal, programas de incentivos a la formalización que operen sobre los empleadores e incluyan educación, formación y competencias, desarrollo de los pisos básicos de protección social y políticas de mercado de trabajo, como iniciativas empresariales y desarrollo del empleo por cuenta propia de los jóvenes.
Por último, para el grupo que tiene las tres privaciones, si son mujeres en los quehaceres del hogar, el desarrollo de políticas de conciliación trabajo-familia, de cuidado y campañas de acceso a la salud sexual y reproductiva. Finalmente, para los inactivos que no buscan trabajo se trata de generar programas de segunda oportunidad, incluyendo formación y educación, transferencias condicionadas y programas de participación juvenil.
La OIJ, en su interés por alcanzar una definición transversal de políticas para la juventud, y promover una “agenda post 2015” propone políticas para jóvenes con un enfoque amplio y abarcativo más allá de las conocidas tradicionalmente como políticas de juventud. La propuesta es transcender a las que se dirigen al tramo etario y recuperar la integralidad del tema, en el marco de la enorme variación de las identidades de los jóvenes.
¿Qué habilidades necesitan desarrollar?
A pesar del aumento de la matrícula escolar en América latina, hasta los que fueron al secundario tienen dificultades para ocupar los puestos de trabajo disponibles. Una explicación es la calidad de la educación que reciben; otra, la poca pertinencia de las habilidades que forman las escuelas y las que demanda el mercado laboral. Este desacople requiere repensar la oferta educativa, superando las habilidades solo cognitivas y académicas dirigiéndose hacia las no cognitivas y socioemocionales, aspectos menos valorados en la oferta escolar tradicional. Los empleadores piden habilidades blandas, que incluyen habilidades sociales, de liderazgo, estrategias metacognitivas y autoeficacia o capacidad de percepción.
En síntesis, mayor articulación entre el sistema educativo y el mundo de trabajo. Esta convergencia de intereses y ofertas requiere el diálogo entre un sistema educativo que mire hacia afuera de las aulas, un mundo del trabajo que pueda explicitar claramente sus demandas y, por último, la participación de los jóvenes que expresen sus carencias, necesidades y deseos, todos ellos reforzados por políticas públicas orientadas al cumplimiento del objetivo del trabajo decente.
Si esta convergencia no se logra, buena parte de los jóvenes seguirán siendo estigmatizados como los Ni-Ni-Ni más allá de toda explicitación que podamos hacer revisando críticamente esa condición.
